Resumen
Argentina es el segundo país más grande y más poblado de América Latina, con una superficie continental de 2.791.810 km2 y una población estimada de 45.376.763.
Argentina está organizada bajo un modelo federal, en el que la competencia para regular el juego y las apuestas la tienen las jurisdicciones locales.
Argentina tiene 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires, que tiene un estatus similar al de una provincia, todas con competencia regulatoria sobre el juego y las apuestas.
Hay más de 3.200 municipios en Argentina con una competencia de segundo nivel sobre estas actividades. Las competencias de los municipios se limitan, en general, a la concesión de permisos de actividad para el funcionamiento de instalaciones terrestres (aprobación de la apertura de una instalación en determinada zona dentro de la jurisdicción geográfica del municipio), controles de seguridad e higiene, publicidad (dentro de la jurisdicción geográfica del municipio), etc. El alcance de las competencias de los municipios será dado por cada legislatura provincial. En la Ciudad de Buenos Aires no existe un nivel de gobierno municipal.
1) Definiciones
A diferencia de otras jurisdicciones, no existen definiciones generales relacionadas con los juegos de azar y las apuestas. En cambio, cada autoridad provincial y la Ciudad de Buenos Aires han promulgado sus propias regulaciones sobre juegos y apuestas, careciendo de un enfoque homogéneo en esta materia. Un análisis exhaustivo de estas regulaciones excede el alcance de este capítulo, por lo que se hará una referencia general a la situación del país.
A pesar de que la competencia regulatoria está en manos de las autoridades provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires, el Código Civil argentino, vigente hasta julio de 2015, incluía algunas disposiciones relativas a los juegos de azar, las apuestas y el azar en el Título IX de la Sección Tercera de su Libro Segundo. Este Título IX se refería a los pactos condicionales y entendía que el juego era un acuerdo que tenía lugar cuando dos o más personas que participaban en un juego se obligaban a pagar al ganador una cantidad de dinero u otro objeto determinado.7 Se definía que la apuesta tenía lugar cuando dos personas siendo de opinión contraria sobre cualquier asunto convenían que aquella cuya opinión era fundada recibiría de la otra una cantidad de dinero o cualquier otro objeto determinado.8
A partir de agosto de 2015, el Código Civil y Comercial de la Nación excluye expresamente la aplicación de sus disposiciones a los juegos y apuestas regulados por el Estado, los cuales estarán sujetos a las regulaciones establecidas en las normas que autorizan su oferta.9
En general, las normas vigentes en las provincias y en la Ciudad de Buenos Aires establecen definiciones amplias sobre los juegos de azar y las apuestas y no abordan formas específicas de apuestas o productos de apuestas. A modo de ejemplo, nos referiremos a continuación a las definiciones vigentes en la Ciudad de Buenos Aires y en la Provincia de Buenos Aires.
El inciso a) del artículo 3 de la Ley 538 de la Ciudad de Buenos Aires define los juegos de apuestas como aquellos juegos de azar, destreza y apuestas mutuas en los que, con el objeto de obtener un premio, sumas de dinero u otros bienes o activos con valor económico, y sujetos a ser transferidos por y entre los participantes, se empeñan en el resultado de un acontecimiento incierto, independientemente del predominio de la habilidad, destreza o maestría de los jugadores, o si son de azar, y si se realizan a través de máquinas, instrumentos u otros medios, de cualquier tipo o tecnología, o si se realizan a través de concursos de cualquier tipo.
En la Provincia de Buenos Aires, la Ley Nº 13.470 define a los juegos de azar, apuestas mutuas y actividades conexas como toda clase de juegos o actividades de carácter lúdico, realizados a través de medios manuales, mecánicos, electromecánicos, electrónicos, informáticos o de cualquier otra índole, cuyo resultado dependa exclusiva o principalmente del azar, la suerte o la destreza, y en los que se permita la participación a través de apuestas de sumas de dinero que se realicen con el objeto de obtener premios de cualquier clase y naturaleza. Esta definición incluye las rifas, loterías, quinielas y sorteos, en todas sus formas, combinaciones y denominaciones, así como las apuestas simples y mutuas en carreras, competiciones deportivas o actividades lúdicas de cualquier naturaleza, con exclusión de aquellos juegos que se realicen en los hogares familiares con la participación de sus miembros e invitados.10
La regla general para los juegos de azar y las apuestas en Argentina es que están prohibidos salvo autorización expresa de una autoridad competente. Esta norma fue establecida en la normativa local y, a partir de diciembre de 2016, está incluida en el Código Penal de la Nación Argentina.11 Las apuestas sobre los resultados de los sorteos de lotería no están reguladas.
2) Política de juegos de azar
Como se mencionó, la regla general en Argentina es que, salvo autorización expresa de las autoridades competentes, los juegos de azar y las apuestas están prohibidos. Disposiciones de esta naturaleza se promulgan en todas las jurisdicciones locales.12 Esta consideración hacia los juegos de azar y las apuestas dio lugar a una modificación del Código Penal de la Nación Argentina en diciembre de 2016. A través de la Ley 27.346, se incorporó el artículo 301 bis al Código Penal de la Nación. De acuerdo con este artículo, la explotación de negocios de juegos de azar y apuestas sin una autorización otorgada por las autoridades competentes (locales) se considera un delito penal que conlleva una pena de tres a seis años de prisión.
A pesar de la norma general mencionada en el párrafo anterior, los juegos de azar y las apuestas están ampliamente aceptados en la sociedad argentina. De hecho, el juego terrestre está regulado y autorizado en Argentina y los casinos, hipódromos, casas de apuestas, salones de juego y locales de venta de billetes de lotería están autorizados a funcionar dependiendo de la jurisdicción.
En cuanto a los juegos de azar y apuestas en línea, si bien algunas jurisdicciones regularon los juegos de azar y apuestas en línea,13 no hubo grandes avances en el desarrollo de este mercado. La actividad de los operadores se limitaba a zonas con una población relativamente pequeña, y cada vez que trascendía a otras zonas más pobladas (como la Ciudad de Buenos Aires), se enfrentaban a medidas de persecución (administrativas y penales a partir de diciembre de 2016) y de bloqueo del sitio web. Esto aumentó la exposición de los operadores y limitó el desarrollo del mercado argentino en materia de apuestas y juegos online.
La situación comenzó a cambiar en el segundo semestre de 2018, cuando los dos principales distritos de Argentina en términos de población e ingresos (la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires) avanzaron en la regulación del juego y la ludopatía online y ejecutaron un acuerdo de cooperación en relación con esta materia. Desde entonces, un número creciente de jurisdicciones han regulado el juego y las apuestas en línea.
3) Control estatal y empresa privada
Dependiendo de la jurisdicción, los límites a la privatización de las actividades de juego y apuestas pueden encontrarse en las Constituciones. Ejemplos de esta situación se encuentran en las Constituciones de la Ciudad de Buenos Aires y de la Provincia de Buenos Aires.
El artículo 50 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires establece que la Ciudad regula, administra y explota los juegos de azar, destreza y apuestas mutuas, no admitiéndose su privatización o concesión salvo en lo relativo a las agencias de distribución y venta. La recaudación de los juegos de azar y apuestas se destina a la asistencia y desarrollo social.
El artículo 37 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires establece que todos sus habitantes tienen derecho a percibir, mediante políticas asistenciales efectivas, el producto de los juegos de azar debidamente creados y reglamentados por la ley. La Provincia retiene como derecho indelegable al Estado federal la administración y explotación de todos los casinos y salas de juego de la misma, existentes o a crearse; en este sentido esta Constitución no permite la privatización o concesión del banco estatal a través de ninguna forma legal. La ley que regula esta disposición puede permitir la participación de capital privado en emprendimientos de desarrollo turístico, siempre que no implique una privatización o concesión.
No obstante estas disposiciones, tanto la Ciudad de Buenos Aires como la Provincia de Buenos Aires han emprendido la regulación de los juegos de azar y las apuestas en línea, permitiendo la participación de sociedades de capital privado en el entendido de que no implica una infracción a sus Constituciones.
Las autoridades competentes conservan la competencia de regulación y control de los juegos de azar y las apuestas. Las loterías y quinielas terrestres son de titularidad estatal y se permite la participación de empresas privadas en los aspectos relacionados con su gestión y distribución. Las jurisdicciones que ofrecen productos de juego y apuestas en línea también adoptan un enfoque similar.
4) Cuestiones territoriales
Como se mencionó, las 23 provincias argentinas y la Ciudad de Buenos Aires mantienen la competencia regulatoria sobre los juegos de azar y las apuestas. En algunas jurisdicciones, los municipios también tienen una competencia de segundo nivel limitada, en general, al otorgamiento de permisos comerciales, controles de seguridad e higiene, publicidad, etc. Argentina no cuenta con jurisdicciones con estatus de favor para los juegos de azar y las apuestas.
5) Juegos de azar offshore
El juego offshore está, en principio, prohibido en Argentina. Todas las jurisdicciones que han avanzado en la regulación del juego y las apuestas en línea han exigido a los operadores que establezcan una entidad local y soliciten licencias, autorizaciones o permisos a través de dichas entidades locales.
La Ciudad de Buenos Aires ha adoptado medidas activas contra los operadores de juego offshore, buscando bloquear su actividad dentro de esa jurisdicción. Las medidas incluyen la persecución administrativa y, posteriormente, penal, así como la solicitud de órdenes de bloqueo de sitios web. El fundamento legal de dichas medidas han sido las previsiones de los artículos 116 y 117 del Código Contravencional y de Faltas y, a partir de diciembre de 2016, el artículo 301 bis del Código Penal de la Nación Argentina.
La Ciudad de Buenos Aires ha considerado como operadores offshore tanto a empresas del exterior como a empresas y personas físicas titulares de licencias otorgadas por otras jurisdicciones argentinas, como las provincias de Formosa y Misiones. El Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires ha adoptado un criterio similar al planteado en el caso State of New York v. World Interactive Corporation, Expediente Nº 404428/98, resuelto el 22 de julio de 1999. Es decir, siguiendo esta jurisprudencia se entendía que las apuestas se realizaban en la jurisdicción en la que se encontraban los apostantes (no importaba que los servidores estuvieran alojados en el extranjero, ya que los datos se descargaban en los ordenadores de los apostantes). De esta manera, no era relevante que los operadores tuvieran licencia en la provincia de Misiones o Formosa, teniendo en cuenta que las apuestas online no estaban autorizadas en la Ciudad de Buenos Aires.
Marco legal y regulatorio
1) Legislación y jurisprudencia
El marco legal aplicable a las apuestas y juegos de azar, desde el punto de vista normativo, es principalmente local. En un principio, las regulaciones estaban destinadas a reprimir el juego y la ludopatía, evolucionando posteriormente a la regulación de estas actividades, primero en su modalidad terrestre y actualmente en la online.
Siguiendo la distribución de competencias establecida en la Constitución Nacional Argentina, las regulaciones penales (incluyendo las normas contra el lavado de dinero y la financiación del terrorismo), laborales y cambiarias son emitidas por el gobierno federal argentino, mientras que las regulaciones tributarias son emitidas por todos los niveles de gobierno, con algunos límites aplicables a las autoridades provinciales y municipales.
Argentina sigue la tradición continental y, por lo tanto, el valor de la jurisprudencia es, en principio, limitado.
2) El regulador
Como la competencia regulatoria la tienen las provincias argentinas y la Ciudad de Buenos Aires, existen 24 autoridades competentes en materia de juegos de azar y apuestas. Todos los reguladores se enumeran a continuación:
- Lotería de la Ciudad de Buenos Aires SE (Ciudad de Buenos Aires);
- Instituto Provincial de Lotería y Casinos de la Provincia de Buenos Aires
- Caja de Prestaciones Sociales de la Provincia de Catamarca
- Lotería Chaqueña (Provincia de Chaco);
- Instituto de Asistencia Social de Chubut (Provincia de Chubut);
- Lotería de la Provincia de Córdoba SE (Provincia de Córdoba);
- Instituto de Lotería y Casinos de Corrientes (Provincia de Corrientes);
- Instituto de Ayuda Financiera a la Acción Social (Provincia de Entre Ríos);
- Instituto de Asistencia Social (Provincia de Formosa);
- Instituto Provincial de Juegos de Azar de Jujuy (Provincia de Jujuy);
- Instituto de Seguridad Social de La Pampa (Provincia de La Pampa);
- Administración General de Juegos de Azar de La Rioja (Provincia de La Rioja);
- Instituto Provincial de Juegos y Casinos de la Provincia de Mendoza;
- Instituto Provincial de Loterías y Casinos de la Provincia de Misiones SE (Provincia de Misiones);
- Instituto Provincial de Juegos de Azar de Neuquén (Provincia de Neuquén);
- Lotería para Obras de Acción Social de la Provincia de Rio Negro (Provincia de Río Negro);
- Ente Regulador del Juego de Azar de la Provincia de Salta;
- Caja de Acción Social de San Juan (Provincia de San Juan);
- Caja Social y Financiera de la Provincia de San Luis;
- Lotería para Obras de Acción Social de la Provincia de Santa Cruz (Provincia de Santa Cruz);
- Caja de Asistencia Social de la Provincia de Santa Fe;
- Caja Social de Santiago del Estero (Provincia de Santiago del Estero);
- Instituto Provincial de Regulación de Apuestas de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (Provincia de Tierra del Fuego); y
- Caja Popular de Ahorros de la Provincia de Tucumán (Provincia de Tucumán).
Todas las loterías estatales son miembros de la Asociación de Loterías Estatales Argentinas (ALEA). La ALEA es miembro tanto de la Asociación Mundial de Loterías como de la Corporación Iberoamericana de Loterías y Apuestas del Estado. La ALEA funciona como una asociación de la industria, pero no tiene competencias de regulación y aplicación en relación con los juegos de azar y las apuestas.
3) Juegos de azar a distancia y terrestres
El marco legal ha sido diseñado para los juegos de azar de ladrillo y cemento, siendo posteriormente ampliado en algunas jurisdicciones a los juegos de azar y apuestas en línea. Aunque la naturaleza de una actividad o conducta sigue siendo la misma tanto si se realiza en línea como en el mundo físico y debe considerarse sin referencia al medio en el que se ha realizado,14 algunas normativas han adoptado un enfoque diferencial teniendo en cuenta esta circunstancia. A modo de ejemplo, esta fue la situación en la Ciudad de Buenos Aires, donde la normativa de juego online excluye expresamente a los permisionarios terrestres de la posibilidad de solicitar un permiso de agencia de juego online.15 Esta restricción se limitó entonces sólo a los permisionarios de agencia de lotería.16
El artículo 301 bis del Código Penal de la Nación Argentina se aplica tanto al juego terrestre como al juego en línea.
4) Juegos de azar terrestres
El juego terrestre está regulado y autorizado en todas las jurisdicciones de Argentina. En un nivel muy alto, se pueden encontrar casinos, otros locales de juego (sin crupier), locales de venta de billetes de lotería y casas de apuestas en todo el país.
A modo de ejemplo, en la Ciudad de Buenos Aires hay un casino flotante con más de 100 mesas y 1.500 máquinas de juego electrónicas; un hipódromo con más de 4.000 máquinas de juego electrónicas en funcionamiento; y más de 1.200 locales de venta de billetes de lotería.17
En otras jurisdicciones y en general en Argentina, hay más locales de juego (sin crupier) que casinos (con juegos de mesa con crupier y máquinas electrónicas de juego), aunque no hay cifras disponibles a nivel nacional al respecto.
5) Juegos de azar a distancia
Argentina no cuenta con una oferta de juego a distancia a nivel nacional. En general, el juego a distancia está limitado a ciertas provincias que han regulado el juego en línea18 y restringido a los jugadores ubicados dentro de esas jurisdicciones. Dado que el bloqueo de IP no está disponible en principio en Argentina, se han adoptado restricciones relacionadas con los métodos de pago aceptados, que han funcionado hasta ahora como solución a los problemas territoriales relacionados con el juego en línea. Por ejemplo, sólo se permite a los jugadores cobrar y retirar dinero en los locales de venta de boletos de lotería o en las casas de apuestas ubicadas dentro de la provincia o jurisdicción que otorga la licencia de juego en línea. Otras jurisdicciones, como la Ciudad de Buenos Aires, han exigido a los titulares de permisos (operadores) que apliquen herramientas de geofencing para limitar la participación en el juego en línea y en las apuestas a los jugadores físicamente ubicados en esta jurisdicción. La precisión de estas herramientas se probará en los próximos meses.
6) Asuntos auxiliares
A diferencia de otras jurisdicciones, en Argentina sólo los operadores están sujetos a la concesión de una licencia. Algunas jurisdicciones exigen que los proveedores, los componentes y los laboratorios certificadores se registren ante los reguladores19 con un escrutinio sustancialmente menor que en un proceso de concesión de licencias. Asimismo, algunas jurisdicciones exigen que las máquinas de juego electrónicas y otros terminales estén certificados como conformes con las normas internacionales.
7) Mecanismos financieros de pago
En Argentina, las transacciones de juegos de azar y apuestas deben realizarse en pesos argentinos. Algunas jurisdicciones también exigen que las operaciones de juego se realicen a través de bancos estatales.20 Aunque las criptomonedas no están prohibidas en Argentina, su uso para los juegos de azar y las apuestas no ha sido autorizado.
El proceso de autorización
El proceso de concesión de licencias debe revisarse caso por caso, dependiendo de la jurisdicción de que se trate. Esto incluye tanto los requisitos aplicables como las sanciones por incumplimiento, con la advertencia de que operar sin licencia se considera un delito penal de acuerdo con el artículo 301 bis del Código Penal Nacional de Argentina.
Incumplimiento
Los licenciatarios y, en ciertas jurisdicciones, los reguladores son responsables de garantizar el cumplimiento de las normas contra el lavado de dinero y la financiación del terrorismo. La Resolución Nº 199/2011 de la Unidad de Información Financiera se refiere expresamente a la industria del juego y establece las políticas que deberán adoptar los licenciatarios y demás sujetos obligados (cualquier otra persona física o jurídica que dirija una operación de juego) para prevenir el lavado de activos. Como se mencionó, la competencia regulatoria en esta materia corresponde al gobierno federal argentino.
Fiscalidad
Al ser un país organizado bajo un modelo federal, Argentina tiene tres niveles de tributación: federal, provincial y municipal. En la Ciudad de Buenos Aires, los niveles impositivos son sólo dos: federal y provincial.
También pueden aplicarse impuestos adicionales a los premios cobrados por los participantes o jugadores. Las ganancias de los jugadores pueden estar sujetas al impuesto sobre la renta si son jugadores profesionales o atletas de deportes electrónicos.
A nivel provincial, pueden aplicarse los siguientes impuestos a la actividad de los operadores:
En el caso de los operadores con oficinas y otros locales en tierra, también pueden aplicarse impuestos municipales. Como se ha mencionado, en la Ciudad de Buenos Aires no existe un nivel de imposición municipal.
Publicidad y comercialización
En principio, no hay distinción entre la publicidad y las actividades de juego en la normativa. Así, si se prohíbe toda operación de juegos de azar y apuestas, a menos que sea expresamente autorizada por las autoridades competentes, sólo los operadores con licencia podrán realizar publicidad y comercialización, y con sujeción a la existencia de acuerdos de publicidad y comercialización vigentes entre las distintas jurisdicciones con competencia regulatoria. Muchas jurisdicciones exigen que se incluyan advertencias en toda la publicidad22.
Con el avance en la regulación del juego y las apuestas en línea, se espera que las jurisdicciones lleguen a un acuerdo para permitir las operaciones, la comercialización y la publicidad a nivel nacional, junto con las acciones de juego responsable.
El año en cuestión
En la última edición, afirmábamos que las perspectivas para 2021 eran, como mínimo, inciertas. Mencionamos que la covid-19 tuvo un gran impacto en el juego y las apuestas en tierra, con cierres de casinos, locales de juego, tiendas de apuestas y locales de venta de billetes de lotería promulgados en todo el país. Además, aunque los cierres se levantaron en el momento de redactar este informe, no se descarta la reintroducción de estas medidas en caso de que aumente el número de casos de covid-19.
Afortunadamente, este no fue el caso, y no se impusieron más cierres durante 2021. Por el contrario, y desde el punto de vista del juego online, 2021 marcó el inicio de las operaciones en la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires. En este momento, hay tres operadores vivos en la Provincia de Buenos Aires23 y siete permisionarios (operadores) vivos en la Ciudad de Buenos Aires,24 y se espera que haya más a lo largo de 2022.
Si bien vimos algunos intentos a nivel federal de gravar las ganancias de los jugadores a través de una modificación del impuesto indirecto a las apuestas online que se aprobó en diciembre de 2016 a través de la Ley Nº 27.346,25 la situación no ha cambiado. Este impuesto no ha sido aplicado desde su promulgación, y aún está por verse si el fisco federal podrá aplicarlo bajo su estructura modificada.
Perspectivas
Desde el punto de vista del juego online, es probable que en 2022 haya más operadores en la Ciudad de Buenos Aires y en la Provincia de Buenos Aires. Es probable que esto repercuta en otras jurisdicciones que puedan llevar a cabo procesos de concesión de licencias o celebrar acuerdos con otras jurisdicciones, como la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad de Buenos Aires u otras provincias que hayan regulado el juego y las apuestas en línea.
Las provincias de Mendoza y Córdoba aparecen como mercados prometedores debido a su tamaño. En el caso de Córdoba, la participación de entidades extranjeras está autorizada en la medida en que realicen un acuerdo de joint venture con una empresa local y otorguen a la empresa local un porcentaje de participación de al menos el 15 por ciento en la recaudación. En el caso de Mendoza, se aconseja la necesidad de un socio local, ya que las entidades con presencia en esta jurisdicción recibirán un mayor puntaje en el proceso de licitación. En ambos casos, el número de licencias es limitado.
En cuanto a la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires, se espera que 2022 sea un año de consolidación de estos mercados. La consolidación también traerá cierta visibilidad en relación con el tamaño del mercado y su reacción a una cantidad creciente de permisionarios (operadores) en el caso de la Ciudad de Buenos Aires.
Hay varias cuestiones fundamentales que necesitan ser analizadas y resueltas por los reguladores en Argentina para permitir a los operadores llevar a cabo negocios en todo el país. Sin un marco integral, no será posible un verdadero desarrollo del mercado argentino del juego online, exponiendo a los operadores a la incertidumbre y a responsabilidades no deseadas. Los reguladores tendrán que abordar cuestiones fundamentales como los métodos de pago, la publicidad, los tipos impositivos y las normas de juego responsable.
Otras cuestiones que deben abordarse a nivel federal son la promulgación de normas sobre divisas para permitir la liquidez internacional, la distribución de dividendos a las empresas matrices de los operadores en el extranjero y el pago a los proveedores extranjeros. En este momento, la liquidez internacional no está permitida y la distribución de dividendos a los accionistas extranjeros, así como los pagos a los proveedores extranjeros, están sujetos a varias limitaciones impuestas por el Banco Central de Argentina.
Por otra parte, es probable que la situación general de los países vecinos, como Brasil, influya en Argentina, ya sea con empresas que inicien una operación en estos países vecinos y luego se expandan a Argentina o a la inversa. También se espera que Chile y Perú avancen en la regulación del juego y las apuestas online durante 2022.